Si en el artículo anterior de METROPOLISREGIA.COM, en lugar de tratar del desarrollo urbano de Monterrey, se publicó una descripción de la Catedral de Hermosillo, Sonora y su entorno; en éste de junio, dada la importancia del tema que aborda el artículo de The New York Times de junio 18 de 2019, se ha optado por preparar su traducción al castellano1. El artículo, redactado por Emily Badger y Quoctrung Bui, cuestiona la vigencia del modelo de ciudad extensiva; tal y como se plantean hoy, las autoridades urbanísticas de algunas ciudades importantes de Estados Unidos. Y, es interesante para nosotros, en tanto que coincide con el tipo de desorden urbano que enfrenta nuestra metrópolis.
Es obvio que corregir el grave error geográfico e histórico, provocado por la generalización de la zonificación de vivienda unifamiliar aislada en la ciudad residencial, requiere de un mayor compromiso cívico que la sola publicación de un artículo. Toca aspectos muy arraigados de la cultura urbana del país, como son el modo de vida de millones de habitantes de la mayor economía de consumo del planeta2, o la práctica profesional consolidada al amparo de la jurisprudencia federal, aun antes de la Gran Depresión3. Como sea, vale la pena rescatarlo para compararlo con el fenómeno local.
LAS CIUDADES EMPIEZAN A CUESTIONAR EL IDEAL AMERICANO:
UNA CASA CON JARDÍN EN CADA LOTE
Por EMILY BADGER y QUOCTRUNG BUI, junio 18, 2019
Viviendas adosadas, dúplex, y apartamentos están prohibidos en muchos barrios en la práctica. Hoy algunas comunidades lo lamentan
La zonificación unifamiliar está consagrada en la práctica de Estados Unidos; ha sido adoptada por propietarios y gobiernos locales, para proteger los ordenados barrios residenciales de los desarrollos cercanos de mayor densidad.
No obstante, un cierto número de funcionarios está comenzando a hacer movimientos poco ortodoxos. La Legislatura de Oregón este mes analizará una ley que pondría fin a la zonificación exclusiva para vivienda unifamiliar en la mayor parte del Estado. Los legisladores de California redactaron un proyecto de ley que prácticamente haría lo mismo. En diciembre, el Ayuntamiento de Minneapolis votó eliminar la zonificación unifamiliar en toda la ciudad. Los candidatos presidenciales demócratas Elizabeth Warren, Cory Booker y Julián Castro también han asumido la causa.
Es necesario un ajuste de cuentas con la zonificación unifamiliar, según dicen, ante la creciente crisis de asequibilidad de la vivienda, la desigualdad racial y el cambio de clima. Pero, dejando de lado estas leyes, muchos propietarios están preocupados, pues se verán afectados el valor de sus inmuebles y la calidad de vida. Los cambios, han advertido los oponentes de Minneapolis, equivalen nada menos que a un intento de “arrasar” sus barrios.
Hoy el efecto de la zonificación unifamiliar es de gran alcance: es ilegal en el 75% del suelo residencial de muchas ciudades norteamericanas construir cualquier otra cosa que una vivienda unifamiliar aislada.
Esta cantidad es incluso mayor en muchos suburbios y nuevas ciudades del Sun Belt4, de acuerdo con un análisis que realizó The Upshot5 con un programa de UrbanFootprint6 que mapea y mide el impacto del desarrollo y las políticas de cambio en las ciudades.
Si este momento se siente como un cambio radical, dijo Sonia Hirt, una profesora de la Facultad de Medio Ambiente y Diseño de la Universidad de Georgia, fue también un cambio radical hace cien años cuando los norteamericanos empezaron a imaginar la zonificación unifamiliar como posible, normal y deseable. Ese cambio llevó a Minneapolis a verse así:
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| Figura 0619-1. Minneapolis, MN. 70% del suelo residencial está
zonificado para vivienda unifamiliar aislada (color rojo). (A) Las
franjas de zonificación más densa hacia el sur del centro, siguen las
rutas históricas del tranvía |
La nueva política de Minneapolis eliminará la zonificación unifamiliar en 70% del suelo residencial de la ciudad, o 53% de todo el suelo (Fig. 0619-1). The Upshot utilizó la información pública de zonificación recopilada por UrbanFootprint para calcular éste, y para dibujar planos similares de otras 10 ciudades norteamericanas.
Las normas de zonificación varían significativamente según cada ciudad. Pero en cada lugar, buscamos identificar las normas destinadas a la vivienda unifamiliar aislada, agrupando la vivienda adosada que es más común en las ciudades más antiguas de la Costa Este como Washington (Fig. 0619-2) y New York (Fig. 0619-3) en una segunda categoría que incluye todas las otras tipologías de vivienda. (Los defensores de la zonificación norteamericana más antigua no pusieron la vivienda adosada en la misma categoría; un hogar, creían ellos, era una casa “en la cual uno puede conducir una yunta de bueyes alrededor”).
Muchas ciudades permiten añadir vivienda en zonas no residenciales: por ejemplo, edificar apartamentos sobre oficinas o tiendas. Estos planos destacan el suelo exclusivamente reservado para vivienda.
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| Figura 0619-2. Washington, DC. 36% del suelo residencial está zonificado
para vivienda unifamiliar aislada (color rojo). (A) En color
predominantemente blanco están los barrios de lujo al oeste de Rock
Creek Park están, el 72% de ese suelo está destinado a vivienda
unifamiliar. (B) Aproximadamente un tercio del suelo residencial del
Distrito de Columbia está zonificado para vivienda adosada, al este del
arroyo mencionado. |
Los planos de este tipo reflejan la creencia que la vivienda más densa puede ser una molestia para los barrios unifamiliares, tanto como lo sería una fábrica. Aunque esa convicción es al menos tan antigua como la decisión de la Suprema Corte de 1926 que ratificó la zonificación en Norteamérica.
Los apartamentos, advertía la Corte, bloquean el sol y el aire. Traen ruido y tráfico. Actúan como un parásito en los barrios unifamiliares “hasta que, finalmente, el carácter residencial del barrio y su atractivo como lugar para residencias aisladas son totalmente destruidos”.
Hoy, la misma densidad que la corte desestimó, es vista por los ambientalistas como un antídoto para los patrones de desarrollo disperso que alimentan los atascos y emisiones de los automóviles. Por los planificadores como una condición esencial para aliviar el transporte público, y por los economistas como el mejor de los medios para hacer más accesible el alto costo de las ciudades.
La zonificación unifamiliar “significa que todo lo demás está prohibido”, dijo Scott Wiener, un senador del estado de California, hablando esta primavera en Brookings Institution en Washington. “Edificios de apartamentos, prohibidos. Alojamiento para adultos, prohibido. Vivienda de bajo costo, lo que es solo multifamiliar, prohibido. Alojamiento para estudiantes, prohibido”.
Ordinariamente, las ciudades “re-zonifican”7 barrios o propiedades aislados para permitir más opciones de vivienda. El notable planteamiento de Minneapolis fue re-zonificar todos los barrios unifamiliares a la vez. Esa fue la solución más imparcial, argumentaron los funcionarios.
“Si hubiéramos podido escoger, pienso que la batalla habría sido incluso más sangrienta”, dijo Heather Worthington, Director de Planificación de Largo Plazo de la ciudad.
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| Figura 0619-3. New York City, NY. 15% del suelo residencial se destina a
vivienda unifamiliar aislada (color rojo). (A) La famosa norma de
zonificación de New York de 1916 no incluyó vivienda unifamiliar. Fue
añadida hasta 1938. |
Aun así, algunos residentes se oponen abiertamente al cambio, y la ciudad recibió 20,000 comentarios del público acerca del Plan General que incluye la propuesta de zonificación. En última instancia, el Ayuntamiento votó 12-1 a favor de él. Y, si como se espera, el Consejo Regional lo aprueba este año, se permitirá los dúplex y tríplex en cualquier parte de la ciudad en lo que ahora son lotes unifamiliares.
La lección de Minneapolis, dijo Salim Furth, un economista del conservador Mercatus Center8, es que una sola y radical revisión de estos planos, puede ser políticamente más fácil que gestionar cuadra por cuadra.
A lo largo del tiempo, si solo el 5% de los lotes unifamiliares más grandes de Minneapolis –lotes de por lo menos 5,000 pies cuadrados (450 m2 aproximadamente)- se convierten en tríplex, eso crearía alrededor de 6,200 nuevas unidades de vivienda, según UrbanFootprint. Y, 10% de lotes de tamaño semejante de San José, California añade una segunda unidad, la ciudad ganaría 15,000 nuevas viviendas (Fig. 0619-4).
“Si quieres tener el estilo de vida suburbial norteamericano, eso seguirá en oferta”, concluye Furth. “Lo que realmente estamos tratando de cambiar, es aquello que ha llegado a ser tan universal que no deja espacio para nada más”.
UN MOMENTO DE CRISIS
Mientras que la zonificación permanece invisible para mucha gente, los problemas con los que progresivamente se relaciona no.
“Cada comunidad tiene que tener un momento de crisis que finalmente hace que pongas atención a ciertas cosas”, dijo Taiwo Jaiyeoba, el Director de Planificación de Charlotte. “Tu sabías que estaban ahí, pero no había impulso o motivación para abordarlas” (Fig. 0619-5).
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| Figura 0619-4. San Jose, CA. 94% del suelo residencial está zonificado
para vivienda unifamiliar aislada (en color rojo). La superficie
calculada no incluye las calles, banquetas o vías férreas. (A) El
distrito escolar de San Jose propuso edificar alojamiento para
profesores en suelo escolar aquí y en otros lugares, debido a la escasez
de vivienda asequible de la ciudad |
La crisis impactó en Charlotte en 2014, dijo él, cuando un estudio nacional clasificó la región entre las que tenían peores perspectivas del país para los niños pobres. Las reuniones públicas y los reportes de los grupos de trabajo observados, enfocaron la segregación racial y económica de Charlotte.
Las leyes de zonificación ayudaron a consolidar esos patrones en las ciudades en todo el país, separando las tipologías de vivienda para que fuera menos probable que los inquilinos vivieran entre los propietarios, o las familias de clase obrera entre las acaudaladas, o los niños de minorías junto a escuelas de alta calidad.
Jaiyeoba creía que Charlotte tenía que cambiar su zonificación y convertirse en equitativa. Sin embargo, ese argumento parecía abstracto hasta que Minneapolis lo llevó a cabo. Esta primavera, Jaiyeoba invitó a Worthington a la ciudad para explicar la idea en un foro público. Charlotte no tiene una propuesta formal todavía, pero espera que los funcionarios electos orientarán la ciudad hacia ella.
Los congresistas Warren, Booker y Castro, que de forma semejante han enfatizado la inequidad racial, han propuesto canalizar fondos federales para empujar a las ciudades a cambiar las leyes de zonificación.
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| Figura 0619-5. Charlotte, NC. 84% del suelo residencial está zonificado
para vivienda unifamiliar aislada (en color rojo). Sin embargo, se
admiten dúplex en lotes unifamiliares de esquina. (A) Los barrios al
norte del centro, junto al suelo industrial, están entre los de mayores
tasas de pobreza y de proporción de población negra |
En la Costa Oeste, un severo déficit de vivienda y de conciencia ambiental cobra mayor relevancia. La zonificación unifamiliar deja mucho suelo fuera de la ciudad para nuevos desarrollos, forzando nueva oferta en comunidades de minorías más pobres, o en el suelo sin desarrollar fuera de las ciudades.
En California, un proyecto de ley de Wiener que modifica la zonificación de todo el Estado ha sido detenido por los propietarios y los funcionarios locales que se oponen a la injerencia estatal en sus comunidades (Fig. 0619-6). El proyecto de ley permitiría mayor densidad alrededor del comercio y los centros de trabajo. Esto también permitiría a la vivienda unifamiliar ser subdividida como máximo en cuatro unidades, y construir edificios multifamliares en lotes vacantes de barrios unifamiliares.
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| Figura 0619-6. Los Angeles, CA. 75% del suelo residencial está
zonificado para vivienda unifamiliar aislada. (A) Los Angeles ha
invertido fuertemente aquí en una línea nueva de tren ligero. Pero los
barrios que rodean algunas estaciones siguen zonificados para vivienda
unifamiliar. |
La propuesta de ley de Oregon permitiría hasta opciones de vivienda cuádruple en todas las ciudades mayores de 25,000 habitantes y dentro de Portland metropolitano, y permitiría dúplex en ciudades de por lo menos 10,000. Portland se ha tomado varios años planeando los cambios de su propia zonificación de los barrios unifamiliares, en medio de la oposición de los propietarios (Fig. 0619-7).
No obstante, las expectativas para esas ideas han mejorado desde hace dos años.
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| Figura 0619-7. Portland, OR. 77% del suelo residencial está zonificado
para vivienda unifamiliar aislada (color rojo). Se admiten dúplex en
lotes de equina de las zonas unifamiliares. (A) El barrio Laurelhust,
que se durante mucho tiempo se ha opuesto a la vivienda más densa, ganó
este año el estatus de distrito histórico, lo cual hará todavía más
difícil el cambio |
“Los salarios están subiendo, la gente está trabajando, el desempleo va hacia abajo, pero las personas no pueden encontrar un lugar para vivir”, dijo Tina Kotek, vocera de la Cámara de Oregon y autora de la nueva propuesta de ley. La disonancia entre esos hechos, dijo ella, está cambiando las políticas de zonificación.
El Estado reguló durante mucho tiempo “las fronteras del crecimiento urbano” intentó proteger la tierra de cultivo y el espacio verde más allá de las ciudades. Aun así, muchas comunidades han sido renuentes a aumentar la densidad al interior de esas fronteras. En Oregon, se dice de broma, que la gente odia la dispersión y la densidad. “En algún momento”, dijo Kotek, “algo tiene que ceder”.
EL RETORNO A LA HISTORIA
Los argumentos de alto nivel en relación con medio ambiente, la vivienda asequible o la equidad invariablemente encuentran objeciones prosaicas: ¿Qué pasa si falta suficiente estacionamiento en algunos barrios? ¿Si el desarrollo de una persona da sombra al patio de otra? ¿Cómo son más amigables ambientalmente los edificios de apartamentos, si sustituyen todos los árboles?
“Lo que estamos vendiendo aquí en Minneapolis –o lo que nuestro Departamento de Planificación y nuestro Ayuntamiento están vendiendo- es que somos lo nuevo, que somos vanguardia, que somos punta de lanza, que apuntamos a la virtud”, dijo Lisa McDonald, un antiguo miembro del Ayuntamiento de Minneapolis y parte de un grupo que se opone a los planes de la ciudad.
En realidad, dice ella, Minneapolis se está regalando a los desarrolladores. Ellos construirán más vivienda sin restricciones. Sin embargo, ella duda que la ciudad tendrá mucho más vivienda asequible –o menos racismo, más equidad o una sociedad más justa-. Tengan cuidado con esas promesas, advierte a otras ciudades.
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| Figura 0619-8. Seattle, WA. 81% del suelo residencial está zonificado
para vivienda unifamiliar aislada. La mayor parte de los parques y
escuelas de la ciudad están zonificados como vivienda residencial
unifamiliar. (A) Barrios como Wallingford reclasificados como
unifamiliares todavía tienen muchos multifamiliares construidos al
principio del siglo XX |
La gente de otras partes expresa que sus temores legítimos sobre el tráfico o el ambientalismo sesgado han sido malinterpretados, atrapados en un debate emocional sobre racismo y equidad. Martin Henry Kaplan, un arquitecto de Seattle cuya asociación de barrio demandó bloquear regulaciones más flexibles de “unidades de vivienda accesoria”, recordó que siendo niño sus padres no pudieron comprar una casa en un barrio en el que los judíos no eran bienvenidos (Fig. 0619-8).
“Soy suficientemente mayor para haber vivido algo de eso”, dijo Kaplan, que tiene 70 años. No obstante, el no ve intolerancia detrás de las objeciones a la re-zonificación de hoy. “Quizá estoy equivocado, pero he crecido aquí, tengo toneladas de amigos en cada barrio en toda la ciudad, y no encuentro sentido que nadie piense así”.
Las políticas originalmente concebidas en parte para ser excluyentes, dijo, pueden todavía ser útiles para fines no excluyentes, como asegurar que los barrios no tengan más residentes de los que puede manejar el drenaje, o que las familias que entierran sus ahorros en una casa sepan que esperar a su alrededor.
“La zonificación tiene un papel”, dijo Kaplan, “dirigiendo los reglamentos de uso de suelo hacia el bien común”.
Este debate es parcial en cuanto a la escala del bien común, debido a que el bien común deseado dentro de muchos barrios unifamiliares entra en conflicto con el bien común de la totalidad de las ciudades, cuando la vivienda es escasa y segregada. En un difícil compromiso entre esos intereses, Seattle re-zonificó del 6% de su suelo unifamiliar.
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| Figura 0619-9. Chicago, IL. 79% del suelo residencial se destina a
vivienda unifamiliar aislada (color rojo). (A) Los concejales de Chicago
ejercen poder inusual sobre la zonificación de desarrollos individuales
y cuadras, produciendo una zonificación parchada en muchas partes. |
Las ciudades normalmente han priorizado a los propietarios unifamiliares antes que otros grupos, con la vieja creencia que la vivienda densa perjudica el valor de su propiedad, dijo Andrew Whittemore, un profesor de planificación urbana y regional de la Universidad de North Carolina-Chapel Hill. La evidencia sustenta que esa creencia es mixta, pero Whittemore sugiere que es incorrecto enfocar así el asunto.
“¿Por qué es tarea de un gobierno ver que una unidad de vivienda acumule el mayor valor posible?” dijo. “Pienso que el propósito de la zonificación es para prevenir daños. Los planificadores no deberían ser administradores de riqueza. Aunque, efectivamente lo son en cada municipio del país.
Esto es especialmente verdad en más comunidades suburbiales en donde una mayor parte del suelo está destinada a vivienda, y una mayor parte de esa vivienda es obligatoriamente unifamiliar.
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| Figura 0619-10. Sandy Springs, GA. 85% del suelo residencial está
destinado a vivienda unifamiliar aislada (color rojo). La mayor parte de
este suburbio de Atlanta fue desarrollado a comienzos de los años
sesenta, mucho después que la zonificación unifamiliar llegara a ser una
norma nacional. (A) Vivienda más densa esta agrupada a lo largo de
Georgia State Route 400 |
No falta antecedente a las propuestas para cambiar estos planos de toda la ciudad, como parece hoy. En 1960, Los Angeles tenía capacidad de zonificación9 para cerca de 10 millones de personas, de acuerdo con Greg Morrow de la Universidad de California, Berkeley. Hacia 1990, Los Angeles se había reclasificado10 a una capacidad de cerca de 3.9 millones, una cantidad que es solo ligeramente mayor hoy (Fig. 0619-6). Como resultado, la población actual de la ciudad está ahora incómodamente cerca de su capacidad legal; los residentes de Los Angeles hoy llenan efectivamente cerca del 93% de capacidad zonificada de la ciudad, según una estimación de Morrow.
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| Figura 0619-11. Arlington TX. 89% del suelo residencial está destinado
para vivienda unifamiliar aislada (color rojo). (A) La Universidad de
Texas en Arlington está rodeada por vivienda más densa |
Los defensores que desean reducir la zonificación unifamiliar, dice él, no están empujando una idea que nunca se haya intentado antes. Ellos están cabildeando por el retorno del pasado.
Muchas cuadras de Minneapolis de hoy datan de antes de 1920, con dúplex o pequeños edificios de apartamentos junto a casas unifamiliares. Durante años, esos viejos edificios fueron considerados “inadecuados”11 debido a la ley que había cambiado alrededor de ellos. Bajo el nuevo plan de Minneapolis, la distinción también terminará.
Las zonas de uso mixto y otros distritos no residenciales, que están el color gris en los planos, tinenen vivienda en adición a los otros usos, como oficinas. Las siguientes ciudades permitirán unidades de alojamiento accesorio como garage apartments o in-law suites12 en algunos o todos los lotes unifamiliares, normalmente con muchas restricciones: Minneapolis, Washington, Charlotte, San Jose, Seattle, Portland and Los Angeles. Algunas ciudades incluyen usos de suelo adyacentes como iglesias, escuelas, parques o cementerios en zonas residenciales.
1. Cfr. El artículo se puede consultar en lengua inglesa en: https://www.nytimes.com/interactive/2019/06/18/upshot/cities-across-america-question-single-family-zoning.html
2. Sonia Hirt, profesora y decana asociada en la Facultad de Arquitectura y Estudios Urbanos en Virginia Tech., explica que la vivienda unifamiliar aislada es, por mucho, la categoría dominante de uso de suelo de las normas de zonificación de Estados Unidos. Lo cual refleja la creencia común que es la mejor categoría. Otras tipologías residenciales como los apartamentos, y las personas que viven en ellos o inquilinos, se han valorado históricamente como menos valiosos; y, algunas veces, hasta como amenaza de la comunidad. Sin embargo, a pesar de la abrumadora reglamentación orientada a la protección del propietario, destaca que Estados Unidos tiene una calificación baja en la escala global de la propiedad residencial -17 entre 26- de países avanzados. Cfr. https://plancharlotte.org/story/sonia-hirt-us-zoning-land-use-regulation
3. La profesora Hirt explica también, que las regulaciones de zonificación no solo son herramientas torpes para controlar el uso del suelo y el desarrollo urbano; sino, ante todo, constructos culturales que ilustran prejuicios ideológicos. Dicen
más quiénes somos y por qué pensamos de tal manera; especialmente comparados con actitudes y regulaciones de desarrollo urbano de otras democracias occidentales. Cfr. https://plancharlotte.org/story/sonia-hirt-us-zoning-land-use-regulation
4. El Sun Belt (Cinturón del Sol) es una región que se extiende desde la Costa Atlántica del Sureste hasta la costa pacífica del Suroeste de Estados Unidos. Incluye los estados situados entre los paralelos 37 y 38 aproximadamente.
5. The Upshot es un sitio de periodismo de datos de The New York Times
6. UrbanFootprint es una empresa dedicada al diseño urbano sostenible. Se apoya en 30 años de liderazgo en diseño y planeamiento urbano sostenible. UrbanFootprint ayuda a planificadores urbanos, órganos jurisdiccionales, NGOs, y analistas medioambientales a preparar y estimular bases de datos y conversaciones para desarrollar comunidades más sostenibles, resilientes y más equitativas
7. La traducción se refiere al término técnico “up-zone” que hace referencia a una re-zonificación más intensiva
8. El Mercatus Center de la Universidad George Mason de Estados Unidos es una organización de investigación orientada al mercado y la educación, sin fines de lucro
9. El término técnico zoned capacity que tradujimos como “capacidad de zonificación” se utiliza en la planificación de Estados Unidos para simplificar el de zoned development capacity; que nos ayuda a entender el desarrollo admisible de la zonificación actual
10. La traducción se refiere al término técnico downzone que designa el cambio de un área o propiedad a una zonificación menos restrictiva
11. Tradujimos el término “non conforming” como “inadecuado”
12. Un in-law apartment podría ser un apartamento arriba de un garaje o un sótano suite. Otras variantes son alojamientos adjuntos a una casa unifamiliar o un espacio para vivir completamente aislado de la casa, como una pequeña casa de huéspedes. Legalmente, un in-law apartment debe tener su entrada propia, cocina, baño y espacio para estar
