El programa estatal de desarrrollo urbano de Nuevo León (valoración I)

FEBRERO 2018

En el artículo anterior se veía la conveniencia de disponer de espacio suficiente para evaluar el Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030; el cual, como se ha explicado, tiene como objetivo la ordenación urbana de la Región Metropolitana de Nuevo León (RMNL), poniendo remedio también al fenómeno de dispersión que convirtió en disfuncional la metrópoli regiomontana. Pero, además, porque ese documento está todavía vigente y debería compaginarse con la legislación estatal, homologada recientemente con la Ley de Desarrollo Urbano y Asentamientos Humanos federal que prescribe el desarrollo de ciudades más compactas¹.

Por eso, antes de abordar el tema principal de METROPOLISREGIA | FEBRERO 2018, conviene recordar los datos especialmente contradictorios de la conurbación actual, que alberga casi cinco millones de habitantes en una superficie aproximada de 100,000 Ha. Aunque la densidad promedio parece quizá demasiado baja 12-13 viv/Ha, en los últimos años está aumentando alrededor del Centro de la ciudad, con actuaciones aisladas que en muchos casos superan 150 viv/Ha.

Y, como el crecimiento desordenado ha sido frecuente en el desarrollo urbano contemporáneo, es probable que la falta de armonía de muchas de esas aglomeraciones, hubiera llevado a Koolhaas a afirmar que “el siglo XX ha sido una batalla perdida en el tema de la cantidad”². Lo cual se aplica en el caso de Monterrey por la magnitud del crecimiento de la RMNL; pero, también, porque el espacio público de mala calidad y el déficit equipamental, han sido el resultado de la acumulación desorganizada de las actuaciones de vivienda; las unifamiliares en la periferia, las plurifamiliares cerca del centro de la ciudad. En definitiva, que la disfuncionalidad de la metrópoli ha tenido su origen en la ausencia ordenadora del planeamiento urbano.

Ahora bien, ya que en METROPOLISREGIA se comparte la opinión que descalifica la sobrevaloración del rol de la arquitectura de muchos modelos urbanos del siglo pasado, cuya aptitud para la ordenación se habría obviado injustificadamente; y, aunque en los artículos anteriores ya se hubiera comentado la afinidad de tal juicio con las principales propuestas del Programa 2030 de Gutiérrez Moreno y Pesci; convendrá volver a éstas, para contrastarlas ahora con las características del Urbanismo que se defiende en esta publicación.

Figura 1802-1. El diagrama explica mediante vectores, las determinaciones urbanísticas fundamentales para la ordenación de la metrópoli regiomontana. El esfuerzo del planeamiento urbano debería concentrarse en el desarrollo del Corredor 2030, que, además de convertirse en el eje de modernización industrial y equipamiento de una innovadora ciudad lineal, revierte el fenómeno de expansión hacia renovación y consolidación de las zonas centrales de la metrópoli, por una parte; y, por la otra, relocaliza el esfuerzo urbanizador de las actuaciones aisladas que han fragmentado el suelo urbano de la Región Periférica, hacia las cabeceras municipales que enlazará en el futuro la Ruta Parque. Cfr. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Monterrey, 2012. Pág. 100

Así que, recurriendo de nueva cuenta a la representación del territorio como un campo vectorial, la valoración del Programa 2030 puede comenzar por considerar dos aspectos. El primero que racionaliza las condiciones de ordenación del planeamiento general, fijando los límites y las funciones de las partes que configuran la RMNL (Fig. 1802-01). . El segundo que determina la reconstitución de los núcleos urbanos que han conformado la metrópoli, articulando la ordenación urbana alrededor de las cabeceras municipales y de los otros sub-centros del suelo urbano. Los dos aspectos son complementarios, y en último término se orientan a reconducir el dinamismo de la dispersión, mediante la especificación de las características del modelo que habrán de concretar posteriormente las actuaciones urbanas.

En congruencia con esto, el artículo de febrero se dedicará a evaluar los condicionantes urbanísticos de los tres principales componentes de la RMNL que distingue el Programa 2030; y el artículo de marzo, los que deberán lograr la consolidación policéntrica, restituyendo las cualidades morfológicas de los núcleos urbanos.

LA DETERMINACIÓN URBANÍSITICA DE LOS COMPONENTES DE LA RMNL

Horacio Capel afirma que “la congestión de las grandes áreas metropolitanas generó, desde la década de los años sesenta, impulsos para la creación de nuevas centralidades periféricas, con mayores facilidades de acceso por autopista que el mismo centro de la ciudad³. Lo cual explicaría “una expansión de las periferias urbanas, con formas diversas de baja densidad (‘ciudad dispersa’, con viviendas unifamiliares aisladas o adosadas) y con diferentes tipologías”⁴.

No obstante, el desarrollo urbano de Monterrey no es equivalente del todo con el modelo que describe Capel. Si, por una parte, la configuración dispersa puede sin lugar a dudas identificar a la conurbación regiomontana, porque las actuaciones de vivienda social unifamiliar se han insertado como piezas aisladas en el perímetro, dejando una extensión enorme y desconectada; por la otra, la reciente densificación residencial con vivienda de nivel socioeconómico alto en las zonas centrales, está tan fuera de control como la mancha de unifamiliares. Tanto la enorme superficie unifamiliar como el suelo plurifamiliar congestionado, asociados casi exclusivamente a las principales vías de comunicación, han entorpecido la movilidad y la integración funcional de la metrópoli y es imperativo solucionarlas (Fig. 0218-2). Pero, también está claro que atender preferentemente a los problemas de infraestructura, ha olvidado el diseño del espacio público y dotar de suficiente área verde y equipamiento social a los núcleos urbanos, diluyendo su aptitud ordenadora.

 Figura 0218-2. Plano 8.1. Mejora de la Accesibilidad Inter e Intra urbana. La descomunal extensión del suelo urbano de la RMNL (aproximadamente 100,000 Ha) ha concentrado la atención del planeamiento urbano en los problemas de infraestructura y accesibilidad, dejando en segundo plano el espacio público y el déficit de equipamiento y áreas verdes. Cfr. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030, Secretaría de Desarrollo Sustentable. Monterrey, 2012. Pág. 186

Reconociendo a los anteriores, como los más señalados defectos del desarrollo regiomontano, las herramientas del Programa 2030 se orientaron prioritariamente a la ordenación urbana de la RMNL. La primera que será revisada delimita y diferencia funcionalmente los tres componentes fundamentales del conjunto metropolitano, como se ve en el Plano 4.1 Patrones de Uso y Ocupación Sustentable del Suelo (Fig. 0218-3). Este documento propone una configuración radio concéntrica incompleta, en la que la superficie conurbada queda seccionada por la orografía propia de la RMNL.

El primer componente lo conforman las áreas que circunscribe el Anillo Metropolitano de comunicaciones. Las áreas de Ciudad Jardín y de Paisaje Protegido del Cañón de Huajuco están alineadas en la base de la Sierra Madre Oriental al Sur y Sureste de la RMNL, separadas de las demás por los cerros de la Silla y las Mitras. Admiten desarrollos inmobiliarios controlados con densidades baja y media; pero, para los de la segunda se condiciona la preservación del paisaje natural. Junto a la Ciudad Jardín, el núcleo de la metrópoli abre hacia el Norte; lo configuran las dos zonas más consolidadas: el Área Central, el tejido reticular histórico de la ciudad que se incorpora en el Primer Anillo de la RMNL; dada su consolidación, el Programa determina para ellas diferentes categorías de remodelación urbanística (recuperación, reconversión y regeneración del tejido existente). El Segundo Anillo envuelve al primero y se distingue de él por el menor grado de consolidación del tejido existente; incorpora las Áreas de Completamiento, en las que está previsto el desarrollo de grandes espacios verdes.

Figura 0218-3. Plano 4.1. Patrones de Uso y Ocupación Sustentable del Suelo. Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030, Secretaría de Desarrollo Sustentable. Fernando Gutiérrez Moreno y Rubén Pesci. Monterrey, 2014. Pág. 151

Abrazando el Segundo Anillo quedaría otro componente de la RMNL, el Corredor 2030 que, según los redactores del Programa, junto con las Áreas de Completamiento podría convertirse en la pieza clave de la ordenación urbana, ya que serviría para amortiguar la fuerza de expansión y urbanizar, a lo largo del Anillo Metropolitano de comunicaciones “una verdadera ciudad lineal de innovación tecnológica, relocalización industrial, grandes equipamientos y servicios, y enclaves de vivienda social”⁵.

Al exterior, completa la RMNL el tercer componente acotado por la Ruta Parque, que interconectará las cabeceras municipales de la Región Periférica (RP). Se trata de una zona todavía escasamente urbanizada; pero en la que se “debe afrontar con urgencia la reorganización del uso y ocupación del suelo (…), porque allí se están dando en la actualidad el mayor crecimiento poblacional y la mayor tendencia a la dispersión de la urbanización”⁶.

Por otra parte, es también urgente poner atención en dos aspectos del desarrollo urbano actual. En primer lugar y en contraste con la dispersión que afecta a la RP se presenta el fenómeno de concentración, que avanza rápidamente en el Área de Ciudad Jardín al Sur de núcleo de la metrópoli. Aunque ahí se debería edificar con densidades baja y media, están siendo autorizadas las actuaciones de vivienda vertical con altísima densidad. Pero, además, porque no se está corrigiendo el déficit equipamental y de áreas verdes que dejó la urbanización inicial de esas zonas. Y, porque el modelo de planeamiento de la ciudad extensiva está siendo replicado en esas actuaciones de la ciudad compacta, dejando sin resolver la fragmentación urbana.

En segundo lugar, se merece también una mención especial el desarrollo acelerado del Área de Paisaje Protegido, el Cañón de Huajuco hasta la cabecera municipal de Santiago; ya que su urbanización abusiva ha sido poco consciente del daño medioambiental que produce al conjunto metropolitano; que encuentra siempre resquicios para disimular mayores aprovechamientos urbanos de los que concede la legislación, y concita la indiferencia de las autoridades. 

Ahora bien, dado que el Programa 2030 solo fija los límites de los componentes y describe los aspectos fundamentales en la gran escala del territorio, para conseguir los objetivos del modelo de ordenación, así como para evitar las arbitrariedades que se acaba de describir, es indispensable contar con la determinación urbanística más precisa de cada una de las partes de los componentes de la RMNL. Si se toma en cuenta la opinión de Michel Desvigne, “es nuestra competencia y responsabilidad concebir ‘totalidades’ inteligentes aportando invariantes –elementos intangibles y perennes, con los cuales es posible trabajar en la transformación de los territorios”⁷. Se requiere, por tanto, de la aportación de las herramientas complementarias del planeamiento urbano; de la preparación coordinada de las determinaciones urbanísticas de las piezas, con la participación de los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil.

Las determinaciones urbanísticas deberían prever y solucionar la vida en la ciudad, las actividades diarias de sus habitantes. El documento de Gutiérrez Moreno y Pesci deja claro que la ordenación urbana del territorio, el equilibrio de las tensiones que sufre la Región Metropolitana, conlleva la preparación conjunta de los documentos que abarcan las diferentes escalas del planeamiento⁸. La escala del territorio queda resuelta en el documento, aunque quizá debería actualizarse por las divergencias que se han sucedido desde la publicación del documento. La escala estructurante, el planeamiento urbano, con los proyectos municipales de la ZC, coordinando la propuesta viaria y equipamental, así como la división poligonal del suelo urbanizable (Fig. 0218-4). La escala intermedia, la de los planes operativos, previendo la forma y el volumen de la ciudad que deben compaginar los desarrollos inmobiliarios.

Figura 0218-4. Plano 8.1. Sistema de Movilidad Sustentable. ECOVÍA Y METRO. El plano ayuda a la coordinación de los planes municipales. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030, Secretaría de Desarrollo Sustentable. Monterrey, 2012. Pág. 188

Como se ha explicado en otro sitio, si imaginamos la tarea urbanística como un continuo, tendríamos en un extremo las cuestiones de ordenación del territorio, en el medio la ordenación urbana y, en el otro extremo, la definición de un elemento urbano. Es evidente que la noción de diseño urbano queda en la zona intermedia, en aquella escala para la que nació la palabra urbanismo. Como es sabido, por planes estructurantes se entiende aquellos que planifican todo el municipio, concretando sobre todo el uso del suelo y los derechos esenciales de su configuración, con pocas referencias a la forma; mientras que, por planes operativos se entiende aquellos que planifican partes de la ciudad concretando el volumen y forma, quedando más emparentados con la arquitectura⁹.

La aproximación al modelo de ordenación urbana a través de las diferentes escalas del diseño, se acomoda plenamente a las circunstancias actuales de la ZC de Monterrey. Así que, aprovechando la experiencia de Desvigne, podemos concluir, que “percibir la escala y aportar la respuesta acertada a la correcta dimensión es (…) la clave del éxito de un proyecto de recomposición de un territorio. En términos de metodología, se impone un calibrado permanente. Calibrar obliga a abordar todas las escalas al mismo tiempo: poner en práctica una estrategia de ordenación sobre un territorio extenso (5,000-10,000 Ha), reflexionar sobre escalas más pequeñas (del orden de 250 Ha), para lugares donde se van a fabricar realmente porciones de ciudad, y efectuar experimentos concretos sobre escalas aún más pequeñas (alrededor de la decena de hectáreas…). Esta simultaneidad de trabajos a escala variable fuerza nuestra mirada a ajustarse constantemente. De esta manera, cada nuevo punto de vista informa o cuestiona al anterior, y permite la evaluación de las hipótesis formuladas para la futura ordenación”¹⁰.

Como consecuencia de este enfoque de la ordenación urbana, quizá la tarea más importante y, al mismo tiempo, interesante que proponen los redactores del Programa 2030, consiste en el proyecto de la consolidación polinucleada de la RMNL, que, como hemos avanzado en este número de METROPOLISREGIA, deberá articular el desarrollo urbano alrededor de las cabeceras municipales y de los otros sub-centros del suelo urbano, para restituir así la “lógica de proximidad” que determina la legislación. Tarea en la que la configuración histórica, tanto como la previsión de los equipamientos y áreas verdes, será fundamental; como trataremos de explicar en el siguiente artículo.

1. Desde la publicación del Plan Director de 1967 los planes de desarrollo urbano de Monterrey han propuesto la densificación de la vivienda social, como hemos visto otros artículos de METROPOLISREGIA. A partir de esa fecha, se han proyectado numerosos planes parciales de vivienda plurifamiliar, sobre todo para el centro de la ciudad. Son ejemplo los que ha presentado Guillermo Cortés Melo el día 3 de Marzo de 2018 y en otras sesiones de la Sociedad de Urbanismo Región Monterrey, A.C. (SURMAC); entre los cuales, el proyecto de Condominios Constitución (1040 viviendas, 1964) es la excepción; ya que ningún otro se ha llevado a cabo, probablemente por omisiones de otros agentes responsables del desarrollo ordenado de la metrópolis

2. Rem KOOLHAAS, ¿Qué fue del Urbanismo? (1994), en Acerca de la ciudad. Editorial Gustavo Gili, Barcelona, 2015. Pág. 13, párr. 1

3. Horacio CAPEL, Las pequeñas ciudades en la urbanización generalizada y ante la crisis global. Investigaciones Geográficas, Boletín del Instituto de Geografía, UNAM. ISSN 0188-4611, Núm. 70, 2009. Ibídem. Pág. 11, col. 1, párr. 2

4. Ibídem. Pág. 11, párr. 2 

5. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Monterrey, 2012. Pág. 100, párr. 2 

6. Ibídem. Pág. 170, párr. 1 

7. Michel DESVIGNE, El paisaje como condición previa, en Paisea 023, La gran escala. Barcelona, 2012. Pág. 10, col. 2, párr. 2

8. Cfr. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Monterrey, 2012. Pág. 71, párr. 6

9. Cfr. Jorge J. GARZA, Málaga 1940-1980 | Los factores de desorden urbano, Tesis doctoral no publicada. Universidad de Navarra, Pamplona. 2017. Pág. 15, párr. 5 a pág. 16, párr. 1 

10. Michel DESVIGNE, El paisaje como condición previa, en Paisea 023, La gran escala. Barcelona, 2012. Pág. 10, col. 1, párr 2 a col. 2, párr. 1