El programa de desarrollo urbano Nuevo León 2030 (conclusión)

ENERO 2018

En este artículo se terminará el estudio del Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030 comenzado en diciembre pasado; el cual, además de planear el desarrollo del Estado, revisa los objetivos del Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021 en lo que nos hemos centrado. A pesar de otros documentos que han sido publicados posteriormente, el Programa 2030 tiene importancia, ya que después de su aprobación en 2012 fue inscrito en el Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo León en 2014, por lo que se presume su vigencia legal; aunque, en cualquier caso, debería de conciliarse con las determinaciones de la nueva Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano aprobada en noviembre de 2017.

Los redactores del Programa, el ingeniero Fernando Gutiérrez Moreno y el arquitecto Rubén Pesci, fundamentaron la propuesta urbanística en dos aspectos que favorecieron la expansión excesiva y desordenada del Área Metropolitana de Monterrey (AMM). Influyeron particularmente en la magnitud, el dinamismo social y económico que impulsó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la situación geográfica propia de la ciudad, que históricamente ha concentrado los flujos de mercancías en el noreste de México¹. En efecto, el fenómeno económico de la globalización “encuentra a Nuevo León, en una ubicación geográfica altamente estratégica, a partir de la cual se generan fuertes solicitudes al territorio del Estado y a su principal ciudad”², Monterrey.

Pero, si la situación geográfica impulsaba el desarrollo comercial y urbano de la capital del Nuevo Reino de León ya desde el final del siglo XVIII, y la industrialización marcaría su destino la segunda mitad del XIX; después de la implantación del TLCAN era obvio “el fenomenal despliegue del sector servicios, gran factor de atracción de la metrópolis de Monterrey”³ (Fig. 1801-1). Así que, ambos factores, económico y geográfico, potenciaron el desarrollo de la plataforma de producción y distribución orientada al mercado de exportación, y con él, una gran expansión de los tejidos urbanos industrial y residencial.

Figura 1801-1. La imagen explica la confluencia de los vectores comerciales transoceánico y norteamericano en el Noreste de México. “Tras el establecimiento de TLCAN, se formaron coaliciones de intereses para promover circuitos de transportes particulares, desarrollar las infraestructuras de dichos circuitos y proponer arreglos jurisdiccionales para facilitar el paso de las fronteras”⁴

Pero, como la falta de congruencia en la regulación y de control del planeamiento habían sido también una constante del desarrollo urbano del AMM, las herramientas del Plan 2000-2021 tampoco corrigieron la tendencia inercial al desorden señalada por el arquitecto Albalate; así que, la enorme presión del mercado inmobiliario se extendió a la Región Periférica (RP) (Fig. 1801-2). La falta de definición por un lado, y la mala gestión por otro, fueron en definitiva determinantes del mal resultado urbanístico del plan; de la dispersión de la industria y la vivienda social en la periferia metropolitana durante las dos últimas décadas.

Figura 1801-2. “Si se comparan las distancias entre las costas Atlántica y Pacífica de los corredores transversales, se justifica altamente que México se haya convertido en un país geoestratégico para el comercio internacional, debido a su vecindad con uno de los mercados más grandes del mundo, pero también por su ubicación geográfica que favorece las relaciones económicas con los países asiáticos y del Pacífico, es decir que su espacio territorial es una plataforma muy atractiva para la inversión extranjera”⁵

Ahora bien, aunque la propuesta del Programa 2030 responde específicamente al desorden en la escala del territorio, insiste también en la necesidad de profundizar el análisis. Porque las tensiones “deberán ser reconocidas y atendidas adecuadamente en las escalas subsiguientes, con el objeto de sostener el equilibrio territorial entre las demandas e impactos de los flujos internacionales y la necesidad de organización propia, con tensiones tanto a nivel interno del Estado como de su integración en la región Norte de México”⁶. Es decir, que para responder a los condicionantes socio-económicos futuros y corregir el desorden endémico del planeamiento, no basta adoptar una estrategia en la gran escala; sino que es necesario resolver además el nivel estructurante y la escala intermedia: replantear volumen y forma de la metrópolis.

Figura 1801-3. Diagrama del modelo ideal de Monterrey⁷. El modelo asume la disgregación existente, estableciendo un nuevo modelo ideal en la escala del territorio. Los vectores del esquema destacan las condiciones que podrían equilibrar la fuerza de la dispersión de la ZC: la extensión y renovación del Área Central, el Corredor 2030, y la estrategia de desarrollo sustentable de la RP con otro anillo de interconexión entre los municipios de ésta

EL MODELO URBANO DEL PROGRAMA DE DESARROLLO URBANO NUEVO LEÓN 2030

El Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030 define las herramientas que aseguran la ordenación de la superficie conurbana de Monterrey; aunque, como se dijo, únicamente trazan una estrategia en la escala territorial, y por ello su alcance queda condicionado. Entre las herramientas, en este artículo analizaremos las tres que pretenden asegurar el éxito del Programa. La primera define las acciones fundamentales para llegar a la metrópoli ideal, valiéndose de un ingenioso diagrama que traza la estrategia del desarrollo urbano como un campo vectorial (Fig. 1801-3); la segunda determina los patrones de uso y ocupación del suelo de los grandes componentes metropolitanos, la zonificación (Fig. 1801-4); y, la tercera, la subdivisión del suelo periférico, el cinturón rururbano; la configuración de las grandes superficies de actuación, separadas por las vías de comunicación radial de la conurbación (Fig. 1801-5). Veamos ahora cómo se integran las herramientas en el Programa.

Como se acaba de decir, la primera de las herramientas representa la metrópolis ideal como un campo vectorial. El diagrama plantea la estrategia de Gutiérrez Moreno y Pesci para obtener el modelo espacial del Programa 2030. En la imagen, el dinamismo de los componentes urbanos se explica con vectores radiales y transversales. El esponjamiento radial de las dos grandes zonas que componen la metrópolis queda compensado transversalmente con franjas de reservas de suelo para desarrollos sustentables (DUIS) que estructura el sistema regional de comunicaciones. Al interior del modelo espacial está la Zona Conurbada (ZC), contenida por el Corredor 2030; al exterior la Región Periférica (RP), acotada por el futuro sistema de interconexión de las cabeceras municipales periféricas, la Ruta Parque (Fig. 1801-3). “La necesidad y conveniencia de actuación conjunta de la Región Periférica y la Zona Conurbada, constituye un concepto fundamental de integración socio-económica, hacia el paradigma de la sustentabilidad, constituyendo así la propuesta de integrarlas en lo que podría denominarse Región Metropolitana de Nuevo León (RMNL)”⁸.

Por una parte, “el modelo de la Zona Conurbada de Monterrey es una consecuencia de la visión integrada metropolitana (…). Los nueve municipios de esta zona tienen una densidad de apenas 45 hab/Ha, lo que los hace caros para vivir y para servir”⁹. Por eso, parece lógica una mayor atención del Programa en esta zona, que se concreta en diversas intervenciones en el tejido urbano existente. Pero, es importante aclarar la necesidad de disponer de una red tramada y descentralizada de transporte público, que no se podrá conseguir sin una revisión de la estructura de circulaciones transversal de la ZC¹⁰.

Una de esas intervenciones consiste en la renovación y extensión del área central metropolitana al Sur del Río Santa Catarina que, como sabemos, cuenta ya con diversos proyectos (Cfr. METROPOLISREGIA | ENERO 2017). Otra, quizá la más importante de todas, determina la consolidación y densificación del tejido urbano, así como el robustecimiento de la estructura nucleada histórica, desdibujada por la preponderancia del sistema de comunicaciones radial durante las últimas décadas. Es decir, que en el proceso de consolidación de los vacíos de la ZC, las actuaciones plurifamiliares deberán complementar el tejido de la ciudad de unifamiliares; y a la vez, enfatizar el carácter de los centros urbanos, y la “lógica de proximidad” de los municipios contiguos al Centro Histórico de Monterrey.

La última de las intervenciones en la ZC prevé el desarrollo del Corredor 2030, la creación de reservas de suelo a los lados del Anillo Metropolitano. El proyecto aprovechará la atracción que ofrece el trazado del eje de comunicaciones regional, para establecer una banda de funcionalidad múltiple, “una verdadera ciudad lineal de innovación tecnológica, relocalización industrial, grandes equipamientos y servicios, y enclaves de vivienda social, [para] hacer del fondo actual de la conurbación un nuevo frente lineal de centralidad”¹¹.

Por otra parte, como en la Región Periférica el fenómeno de la dispersión “tiende a agravarse (…), se quiere revertir hacia la meta de sustentabilidad (…) que conlleva medidas como la compactación y densificación”¹². Por eso, el extenso frente lineal que conformará el Corredor 2030, además de constituir una barrera para impedir la expansión radial de la conurbación actual, permitirá fijar las condiciones de las actuaciones en el Cinturón Rururbano; en el cual, “se debe afrontar con urgencia la reorganización del uso y ocupación del suelo (…), porque allí se están dando en la actualidad el mayor crecimiento poblacional y la mayor tendencia a la dispersión de la urbanización, con bajísima densidad de población y ocupación del suelo, creándose entonces una zona crítica, cara de servir, y excluyente para vivir”¹³.

Por esta razón, y con relación a la segunda herramienta, el proyecto de zonificación de la ZC, la redacción del Programa 2030 afirma que “la cuestión del uso y ocupación del suelo es central para el desarrollo urbano¹⁴. Sin embargo, la propuesta resuelve solo los rasgos generales de la funcionalidad metropolitana. Aunque “se reconoce modernamente (…), que son los grandes atractores socio económicos y las infraestructuras de interconexión los que inducen realmente el uso y la ocupación del suelo (…) que, si [está] debidamente articulado, propicia aquellas macro organizaciones y de lo contrario, pueden contrariarlas y hasta rechazarlas. [Así que,] se proponen criterios o patrones recomendables para la planeación intermunicipal, (…) para el mejor acierto de sus planes en convergencia con el Programa Estatal. (…) Este proceder concertado, (…) garantizará la más justa y distributiva asignación de proyectos e inversiones, en función de un comportamiento más orgánico del sistema de planeación”¹⁵ (Fig. 1801-4).

Figura 1801-4. Patrones de Uso y Ocupación Sustentable del Suelo de la Zona Conurbada¹⁶. Los dos tonos de color rojo, indican los procesos funcionales de recuperación y renovación correspondientes al centro y el perímetro, así como los amarillos los de complemento de la ZC. El color naranja señala las actuaciones del Corredor 2030, superpuesto al Anillo Metropolitano. La zona de color crema distingue a la RP, se destina a los desarrollos industriales ecológicos del Cinturón Rururbano; mientras que los tonos de color verde conservan, respectivamente, los desarrollos con densidades media y baja junto a la montaña, y los de preservación del paisaje en el Cañón de Huajuco

Ahora bien, al revisar el plano correspondiente, se observa que la propuesta de zonificación respeta el compromiso debido del planeamiento con los condicionantes geográficos y antrópicos de la ZC. Así que, por el Sur y los flancos oriental y occidental de la metrópolis, se restringe la superficie urbanizable hasta la ladera de las montañas, mientras que el Cinturón 2030 sujeta ininterrumpidamente la expansión desordenada en el perímetro. Pero además, los patrones señalados se orientan, funcionalmente, a la recuperación del Centro Histórico de la ciudad; a la renovación del perímetro urbano hasta el Anillo Metropolitano, lo que incluye la relocalización industrial; y, a la incorporación de las funciones complementarias residenciales o no, en los espacios baldíos.

Según se deduce del texto citado del proyecto de zonificación, el Programa 2030 no pretende desplazar o inhibir la gestión que corresponde a cada uno de los municipios que integran hoy la metrópolis; y, por eso detiene sus propuestas en aquellos aspectos que por derecho le corresponde determinar. Establece los patrones de uso y ocupación del suelo que son compatibles con las restricciones geográficas, y las características propias de los componentes urbanos del modelo ideal, por una parte; y, por la otra, la ordenación general de la conurbación, referida siempre al desarrollo social y económico equilibrado de Nuevo León.

Pero, es conveniente subrayar la importancia de subordinar el beneficio particular al general de la metrópolis en todos los casos. Porque, además de la estrategia territorial, si se busca corregir el desorden habitual del desarrollo urbano de la ZC, es indispensable definir tanto los documentos como el contenido de los proyectos que integran las siguientes escalas del planeamiento urbano. Los que son competencia de las diferentes autoridades municipales, y los que toca desarrollar a las promociones públicas o privadas; así como, los mecanismos necesarios para la concertación y coordinación de la información.

Solo queda por analizar en este artículo, aunque sea muy brevemente, la tercera herramienta que seleccionamos del Programa Nuevo León 2030, el Cinturón Rururbano para Desarrollos Sustentable (Fig. 1801-5); cuyo desarrollo, por exceder el plazo establecido para el documento, omite la última determinación funcional, delimitando solo la superficie y describiendo en general las actuaciones en los grandes espacios del Cinturón Rururbano. “La propuesta consiste en interpretar como una gran trama regional a esta interfase urbana-rural, formado por la prolongación de los ejes viales radio-concéntricos, el corredor 2030 (que en realidad es una centralidad lineal para toda la RMNL) y la Ruta Parque que une las cabeceras urbanas de la Región Periférica”¹⁷.

Se trata, por tanto, de una gran extensión de suelo, cuya urbanización indiscriminada debe contenerse; en la cual, la división poligonal y la reglamentación de las intervenciones determinarán el éxito del Programa. Porque, “esa trama genera alta accesibilidad en sus módulos internos, donde deben articularse acciones de mantenimiento del paisaje agrario intensivo, todavía presente en la zona, preservación del patrimonio paisajístico e histórico como antiguas haciendas, y nuevos desarrollos enclaves urbanos integrales (tipo DUIS y DHS), en la medida en que los mismos tengan una adecuada relación con los ejes de movilidad y no alteren sustantivamente el paisaje natural, histórico y agro-productivos”¹⁸.

Figura 1801-5. Cinturón Rururbano para Desarrollos Sustentables¹⁹. Al exterior del Corredor 2030, este plano establece la subdivisión del Cinturón Rururbano en Macromódulos, cuyos límites son las vías de circulación radial de la RP. Las figuras irregulares achuradas indican los grupos de actuaciones sustentables (DUIS) y las de color morado los grandes polígonos de actuación. En color gris se dibuja el área urbana y en verde las áreas naturales protegidas

En las descripciones del contenido urbanístico de las herramientas seleccionadas, hemos buscado dejar al descubierto algunos de los aciertos e incertidumbres que plantea el Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Pero, dada la conveniencia de hacerlo con suficiente amplitud, trataremos de profundizar en ellos y hacer una la evaluación general de las propuestas a la vista de la legislación recientemente aprobada, en la siguiente publicación de METROPOLISREGIA.

1. “Se ha promovido un escenario radicalmente diferente en el aspecto internacional: las exportaciones de México hacia sus socios del TLCAN son 238% más que en 1993. El alza de las exportaciones es responsable de más de la mitad del crecimiento real del PIB en México durante el período. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Monterrey, 2012. Pág. 72, párr. 4
2. Ibídem. Pág. 71, párr. 6
3. Ibídem. Pág. 72, párr. 3
4. Ibídem. Pág. 72, párr. 2
5. Ibídem. Pág. 78, párr. 1 
6. Ibídem. Pág. 71, párr. 6
7. Ibídem. Pág. 100 
8. Ibídem. Pág. 100, párr. 1 
9. Ibídem. Pág. 98, párr. 8
10. Aunque no se especifica, la expansión del Área Central incorpora la zona reticulada al sur del Río Santa Catarina, trazada para el Repueble del Sur por Isidoro Epstein en 1865
11. Fernando GUTIÉRREZ MORENO y Rubén PESCI, Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030. Monterrey, 2012. Pág. 100, párr. 2 
12. Ibídem. Pág. 98, párr. 8 
13. Ibídem. Pág. 170, párr. 1 
14. Ibídem. Pág. 148, párr. 3
15. Ibídem. Pág. 148, párr. 3 
16. Ibídem. Figura 4.1 Pág. 151
17. Ibídem. Pág. 170, párr. 2
18. bídem. Pág. 170, párr. 3
19. Ibídem. Figura 6.2. Pág. 172