El cambio de paradigma del planeamiento metropolitano de Monterrey III

NOVIEMBRE 2017

En los artículos anteriores de METROPOLISREGIA se ha venido comentando la nueva Ley Federal de Desarrollo Urbano, que en la Exposición de Motivos determina la sustitución del modelo de crecimiento principalmente extensivo y poco regulado de las grandes ciudades mexicanas como Monterrey; con otro, que sea compatible con la “lógica de proximidad”, que atribuye a las ciudades más compactas. Aunque la sustitución parece impostergable, en el caso de la conurbación regiomontana el proceso no será fácil; no solo por la gran extensión de la superficie de actuación involucrada, sino por la inercia de los factores que influyen en el planeamiento metropolitano.

De cualquier forma, para aproximarnos al proceso de sustitución del modelo, parecía conveniente revisar en primer lugar los resultados que ha obtenido el planeamiento urbano en el Área Metropolitana de Monterrey (AMM), comparando los modelos proyectados de la ciudad ideal con la ciudad realmente construida. Posteriormente se podrá determinar las condiciones para la adecuación del modelo propuesto por la nueva ley urbana. Dado que en octubre se revisó el período de conformación de la metrópoli regiomontana (1970-2000), corresponde a esta actualización de noviembre de METROPOLISREGIA estudiar la fase de su consolidación durante el período de vigencia del Plan Metropolitano actual (2000-2021).

LA CONSOLIDACIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA DE MONTERREY 2000-2021

Se analizó ya la expansión de Monterrey entre la publicación del Plan Director de 1967 (Cortés Melo, Albalate y Leal) y la del Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021 (Bulnes Y Albalate), en la que se conformó el AMM; pero, vale la pena repetir que de haberse ajustado a lo previsto, se hubiera materializado la configuración tentacular (respetuosa de la geografía propia y geométricamente jerarquizada) de Exápolis 2000; que podía alojar cinco millones de habitantes en un total de 40,000 Ha de superficie, con una densidad de 125 hab/Ha (25-30 viv/Ha), algo mayor que la del Monterrey de 1960¹. 

No obstante que en 1988 se publicó el primer Plan Metropolitano del AMM, las actuaciones urbanas tampoco se ajustaron a las determinaciones de ese modelo², sino que siguieron el crecimiento disperso que documenta el Plano 34 del Plan Metropolitano 2000-2021³  (Fig. 1117-1). Pero, además, aunque en el año 2000 la población del AMM solo alcanzaba 3 millones 236 mil habitantes, la superficie del área conurbada había rebasado 50,000 Ha; lo que suponía una drástica caída de la densidad a 65 hab/Ha (16 viv/Ha), la mitad del objetivo señalado por el Plan de 1967. El consumo irracional de suelo –alrededor de 25,000 Ha- era más del doble del debido con el aumento de población registrado, lo que había acercado la ciudad al trazado del Anillo Metropolitano. 

Figura 1117-1. Plano 34. Estructura Urbana Actual. Plan Metropolitano 2000-2021. Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey. En el dibujo se destacan sobre el fondo gris del tejido residencial, la industria en color violeta y los baldíos interiores en color anaranjado. Es notable la ausencia de áreas verdes, de una estructura transversal de circulaciones, así como de cierta homogeneidad equipamental

En el Plano 34 se observa que los componentes residencial, equipamental y productivo del tejido urbano en el año 2000, en lugar de articularse conforme a la propuesta geométrica del planeamiento oficial (Fig. 1017-2), gestionados a conveniencia de la propiedad (del mercado) habían reforzado la estructura radial metropolitana, olvidando la conexión transversal. Así, las nuevas zonas industriales se alinearon en dirección del Aeropuerto Internacional y ocuparon las zonas inmediatas del Anillo Metropolitano; mientras que, los tejidos residenciales urbanizaron indistintamente en el AMM, aunque con infraestructura y equipamiento deficientes⁴. Por eso, los redactores del Plan Metropolitano 2000-2021 destacan “las causas de la problemática vial, entre ellas las vías en mal estado causado por falta de solución al drenaje pluvial, por Municipio; y las que tienen falta de continuidad, de Municipio a Municipio. Destaca que la estructura vial actual del Área Metropolitana cuenta con 525 Km, de los cuales Monterrey cuenta con el 37%, y todos los demás Municipios con menos del 10% cada uno” ⁵. 

Como resulta lógico, la ausencia de un proyecto urbano estructurante y de un programa de actuación común con herramientas de control eficaces, dejaron en el año 2000 una superficie conurbada excesiva, mal conectada y sin servicios, con un perímetro muy irregular con grandes baldíos interiores. Sin embargo, a nuestro juicio, el más grave de los problemas que había generado la falta de control, era la indeterminación morfológica de la conurbación. Se puede afirmar, que tanto el centro histórico de la capital como las cabeceras municipales incorporadas en el AMM habían perdido identidad y relevancia en el conjunto. 

En esta circunstancia, el arquitecto Helios Albalate Olaría, que había colaborado directamente con el arquitecto Cortés Melo en la preparación del Plan Director de 1967, redacta el Plan Metropolitano 2000-2021, replanteando el proceso de conformación de la conurbación⁶. La Imagen Objetivo del Plan Metropolitano 2000-2021 queda plasmada en el Plano 43 (Fig. 1117-2), que detalla el proyecto urbano al interior del Anillo Metropolitano. Por una parte, propone la regeneración del Centro Histórico de Monterrey (Renacentro); y por la otra, la consolidación de los espacios vacíos con los tejidos residenciales metropolitanos existentes, graduando las densidades de vivienda (alta, media y baja) a partir de los baldíos interiores. El diseño enfatiza correctamente la estructura urbana, complementando la malla de circulaciones y los equipamientos fundamentales de la metrópoli⁷. Ésta llegaría a tener “una población entre 4.5 y 5.2 millones de habitantes”⁸, estimando además, “que la mancha urbana actual (…) se incrementará en 15 mil Ha más al año 2021”⁹.  Se supone, por tanto, una superficie edificada total de alrededor de 70,000 Ha, con una densidad entre 65 y 70 hab/Ha (15-20 viv/Ha); que, conservadoramente, apuesta por evitar una mayor dispersión urbana, y por rescatar la cohesión del centro metropolitano. 

Figura 1117-2. Plano 43. Imagen Objetivo 2021. Plan Metropolitano 2000-2021. Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey. En la imagen objetivo de la conurbación regiomontana destaca la consolidación del suelo disponible al interior del Anillo Metropolitano. En ella desaparece la idea de la ciudad completa, la morfología tentacular jerarquizada de Exápolis 2000; que se sustituye por el ordenamiento de la expansión “de facto” y por el reagrupamiento funcional; que busca completar la malla de la estructura de principal de circulaciones, y complementar la dotación equipamental de la metrópoli

Cabe destacar, que el arquitecto Albalate ya no proyecta un modelo ideal para el AMM, sino que describe diversas condiciones por las que podría pasar el planeamiento durante la vigencia del Plan, y dibuja la que considera la más adecuada de todas. “Subsisten los objetivos de mejorar la calidad de vida de la población y crecer con orden. [Así que], en cuanto a suelo urbano y vivienda, avanza en el pronóstico a la formulación de varios escenarios posibles al año 2021; el primero, es tendencial, considera que no se podrán establecer políticas de orden y control urbano, por lo que el crecimiento se daría en forma dispersa sobre cualquier parte del territorio; el segundo escenario considera la aplicación de un conjunto de estrategias para organizar y fomentar el crecimiento urbano de los baldíos inmediatos a la metrópoli, definiendo además otras áreas estratégicas para el desarrollo agropecuario, rural, de áreas verdes, de vivienda campestre y otros; un tercer escenario considera, además de las hipótesis del punto anterior, otras que impulsen fuertemente a otras localidades importantes del Estado (…), así como otras estrategias que tiendan a fomentar la densificación del primer cuadro del Área Metropolitana”¹⁰.

Ahora bien, considerando que el AMM tiene hoy poco más de 4’300,000 habitantes¹¹, parece probable que su población coincida con lo indicado en el Plan. Por el contrario, en cuanto a la superficie edificada, sabemos que las previsiones han fallado otra vez; como queda documentado en la imagen de Google Earth de 2016 (Fig. 1117-3). En ella se comprueba que el escenario tendencial de crecimiento disperso, desordenado y sin control, ha superado el pronóstico del arquitecto Albalate; que el vector de disgregación del área conurbada es mucho mayor, que afecta ya los municipios inmediatos de la Región Periférica del AMM. 

Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021 lo confirma, subrayando “que el crecimiento del AMM en los últimos 40 años ha tenido una tendencia hacia la dispersión, lo cual ha reducido la densidad de vivienda de 90 a 16 viviendas por hectárea (…); sin contar con una estructura urbana bien definida, y en algunos casos, sin la administración urbana municipal adecuada”¹². Añade que la superficie del área conurbada habrá consumido más de 90,000 Ha en 2020¹³. Pero, este documento llega a un diagnóstico más completo de la complejidad del planeamiento metropolitano; que, por una parte, concentra la mayor parte del crecimiento de población del estado; mientras que, por la otra, impulsa la segregación de los nuevos asentamientos en la Región Periférica.

Figura 1117-3. Plano 34. Extensión de la Zona Conurbada de Monterrey (Google Earth, 2016). Las zonas en color más claro corresponden a las áreas urbanas existentes. Como se puede observar, la mayor parte de la superficie de baldíos que aparece en la Figura 1117-1 se ha edificado. Pero, además que la mancha urbana casi ha colmatado la superficie interior al Anillo Metropolitano, el tejido fracturado de la conurbación alcanza algunos de los municipios inmediatos al AMM.

Nuevo León, sigue argumentando el documento, debería ofrecer “un entorno urbano-regional habitable, incluyente, funcional, equilibrado y sustentable, que propicie el desarrollo integral y el bienestar de sus habitantes. [En cambio], las zonas urbanas concentran la mayor parte de la población y de las actividades económicas que son clave para el desarrollo social; asimismo, representan el motor del crecimiento económico y de la innovación (…). En la última década, nuestro estado ha sufrido una urbanización acelerada concentrada principalmente en la región periférica y, en menor proporción, en el área metropolitana de Monterrey (AMM). Esto ha ocasionado una serie de problemas asociados a una deficiente distribución territorial, tales como el abandono y deterioro del centro del AMM, el hipercrecimiento en la periferia –que no cuenta con los servicios urbanos ni el equipamiento básico-, desigualdades en el acceso a oportunidades entre quienes habitan en el AMM con respecto a al resto de los municipios, pérdida de horas-persona y altos costos por largos traslados que no pueden ser atendidos por el transporte público, así como una segmentación social y pérdida de sentido de ciudad, entre otros aspectos”¹⁴.

Los datos que proporciona el documento desglosan porcentualmente el aumento de la población de Nuevo León entre 2000 y 2015. Si el AMM creció 34% y la región periférica acumuló 233%, en el resto del estado disminuyó 12%¹⁵. Por otra parte, también “evidencia un crecimiento de inmuebles adquiridos por particulares que están en abandono¹⁶. [Pero, además], otros factores adicionales que distorsionan la distribución de vivienda son las condiciones de inseguridad, insuficiencia de empleos cercanos, altos costos de transporte y falta de equipamiento, por estar concentrados en ciertas zonas urbanas. Adicionalmente, los esquemas financieros no contemplan la planeación local del desarrollo urbano territorial¹⁷.

En síntesis, casi al final del período de vigencia del Plan Metropolitano 2000-2021 no se ha logrado la consolidación del tejido urbano del AMM. Por el contrario, los resultados obtenidos han sido contradictorios. Por una parte, se ha registrado una concentración excesiva cerca de la capital del estado, acumulando la mayor parte del capital humano y de las inversiones físicas; aunque, paradójicamente, por la otra, se ha desaprovechado las ventajas de las centralidades urbanas existentes y sus infraestructuras y equipamientos; los nuevos asentamientos se han dispersado en los municipios de la Región Periférica del AMM.

La polarización de los recursos en la gran escala territorial junto con el dispendio de suelo en la escala regional y urbana, constituyen una fórmula de desarrollo urbano ineficiente, que aparentemente está llegando al límite funcional; pero que, de cualquier forma, debe ajustarse con la “lógica de proximidad” que determina la nueva Ley de Desarrollo Urbano. La publicación de METROPOLISREGIA que cierra 2017 profundizará en estos aspectos del planeamiento.

1. Cfr. Evolución Socio económica del Área Metropolitana de Monterrey. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal Pág. 43, Cuadro 3. http://historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/36/pr/pr6.pdf

2. “La desvinculación del PDDUAMM (Plan Director de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de Monterrey)  de la gestión y de la acción pública urbana, tanto del gobierno estatal como de los gobiernos municipales del AMM, ha ido en aumento hasta casi ser ignorado actualmente por parte de las diversas autoridades metropolitanas, no obstante su vigencia jurídica”. Roberto GARCÍA ORTEGA, Asentamientos irregulares en Monterrey en Frontera Norte volumen 13, número especial 2, 2001. Pág. 121, párr. 4  

3. Cfr. 200.23.43.29/pdf/Plan_Metropolitano_2021.pdf  

4. La zona conurbada tenía“ los usos de suelo siguientes: habitacional 34,500 hectáreas, 69.2% que incluye lotes con y sin viviendas en fraccionamientos urbanizados, vialidad, equipamientos urbanos y servicios básicos; industria 5,900 hectáreas, 11.7% que incluye industrias grandes y medianas; equipamiento 2,700 hectáreas, 5.4% que incluye equipamientos urbanos mayores incluyendo parques; vialidad 1,700 hectáreas, 3.4% que incluye solo la vialidad principal y 5,100 hectáreas de baldíos mayores de 1 hectárea, 10.3%”. Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021. Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey. Oscar Bulnes Valero y Helios Albalate Olaría, Monterrey, 2003. Pág. 3, párr. 3

5. Ibídem. Pág. 3, párr. 6

6. Por otra parte, no parece circunstancial la coincidencia de las propuestas ordenadoras del crecimiento metropolitano de 1967 y 2000, con los nuevos aires democráticos que se respiraban en el entorno político local de esas dos fechas.

7. En la estructura vial cabe destacar el reforzamiento transversal del sistema, que incluye los túneles en el Cerro del Topo, el Cerro de las Mitras y los dos de la Loma Larga, prolongando Venustiano Carranza y el par vial Pino Suárez-Cuauhtémoc

8. Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021. Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey. Oscar Bulnes Valero y Helios Albalate Olaría, Monterrey, 2003. Pág. 5, párr. 5

9. Ibídem. Pág.  154, párr. 2 

10. Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021. Desarrollo Urbano de la Zona Conurbada de Monterrey. Oscar Bulnes Valero y Helios Albalate Olaría, Monterrey, 2003. Pág. 5, párr. 5 y 6

11. En 2015, Nuevo León tenía 5’´119,504 habitantes; de los que 4’313,603 (84.23%) se concentraban en los nueve municipios del AMM, mientras que 459,220 (8.97%) en la región periférica. Cfr. Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. Pág. 178, párr. 2

12. Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. Pág. 178, párr. 4 y 5

13. Cfr. Evolución Socio económica del Área Metropolitana de Monterrey. Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal Pág. 43, Cuadro 3. http://historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/gac/cont/36/pr/pr6.pdf y Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021. Pág. 179, Gráfica 6.2

14. Ibídem. Pág. 177, párr. 5 a pág. 178, párr. 1

15. Ibídem. Pág. 178, gráfica 6.1

16. La disminución de la vivienda ocupada en el municipio de Monterrey entre 2010 y 2015 aumentó 12.3%, de 346,207 viviendas disminuyó a 303,546 

17. Plan Estatal de Desarrollo 2016-2021.Pág. 179, párr. 2 y 4