El cambio de paradigma del planeamiento metropolitano de Monterrey I

SEPTIEMBRE 2017

En el artículo pasado de agosto, el análisis de la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León, destacaba el fundamento técnico de las modificaciones de la legislación urbanística actual; es decir, las características morfológicas de la propuesta que trata de corregir el desorden urbano de la metrópolis regiomontana¹. Ante esto, en las siguientes publicaciones de METROPOLISREGIA.COM se estudiará la coherencia del diseño que habrá de condicionar las actuaciones urbanas.

Sin embargo, en tanto que se discute y publica oficialmente la nueva ley, viene bien hacer una reflexión acerca de las determinaciones del planeamiento vigente en comparación con las características de las actuaciones que construyeron la conurbación regiomontana durante las tres últimas décadas el siglo XX y las dos primeras de éste. Quizá la revisión de estos aspectos, podría aportar alguna idea para controlar un proceso de expansión tan desordenado, que finalmente ha deteriorado la calidad de la vida urbana de la población.

LOS DOCUMENTOS DEL PLANEAMIENTO URBANO DE LA METRÓPOLI

Roberto García Ortega explica que al concluir el siglo pasado, solo el primer Plan Director de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de Monterrey, publicado en 1988, había logrado consensuar los planes de los municipios de la conurbación con los intereses de los grupos representados en el Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano. Sin embargo este documento no se aplicó, como en su tiempo tampoco el Plan Director de 1967, que proyectaba ya el área metropolitana hasta el final del siglo. El plan de 1988 “ha carecido desde su origen de una bitácora sistematizada para darle seguimiento al cumplimiento de los programas y acciones previstas en el documento”². En concreto, que como el plan de 1967 ha sido también letra muerta.

Figura 0917-01. Oscar BULNES VALERO, Helios ALBALATE OLARIA, Plan Metropolitano 2000-2021. Desarrollo urbano de la zona conurbada de Monterrey. Comisión de la Zona Conurbada. 2003. Portada de la publicación digital

Por eso, en el análisis que vamos a hacer debemos referirnos a las condiciones dictadas por otros documentos de publicación más reciente, entre los que citamos en orden cronológico los tres que consideramos más importantes: el Plan Metropolitano de Monterrey 2000-2021 (Oscar Bulnes Valero y Helios Albalate Olaria, 2003) (Fig. 0917-01)³; el Programa Estatal de Desarrollo Urbano Nuevo León 2030 (Fernando Gutiérrez Moreno, 2012)⁴; y el Plan de Desarrollo Urbano de Monterrey 2013-2025 (Gabriel Eugenio Todd Alanís, 2014)⁵.

No obstante, será necesario seguir prestando atención a lo que fue comentado acerca del Plan Director de 1967 (Exápolis 2000, Guillermo Cortés Melo, Helios Albalate Olaria, José Juan Ríos Leal y otros); que era el que se tenía previsto para ordenar el crecimiento metropolitano de Monterrey durante las décadas finales del siglo pasado (Fig. 0917-02). Así que, además de la Iniciativa de la nueva ley, únicamente los cuatro documentos citados han sido tomados en cuenta. Pese a que son de nivel jerárquico y territorial diverso y nunca fueron concertados suficientemente, expresan la disfuncionalidad entre el urbanismo ideal con el que se pretendía ordenar la metrópoli y la realidad urbana construida.

Figura 0917-02. El Plan Director de la Subregión Monterrey de 1967 (Exápolis 2000). La portada y la solapa del documento condensan gráficamente el diseño urbano de la futura metrópoli y las cabeceras municipales cercanas. El plan fue redactado por Guillermo Cortés Melo, con la colaboración de Helios Albalate Olaria desde 1963 hasta 1966, y de José Juan Ríos Leal a partir de 1967. Las manchas azules representan la ciudad existente en los años sesenta y las de color negro las principales industrias. Según esto, el diseño ideal de la metrópolis debía prevenir el desarrollo urbano en las cinco direcciones radiales históricas más importantes de la ciudad. (El Plan Director de la Subregión Monterrey. Imprenta y Editorial Plata, S. A. Monterrey, 1967. Portada y solapa)

Ahora bien, el estudio de la expansión de Monterrey a partir de la segunda mitad del siglo XX, es fundamental para entender los problemas que se derivan de la configuración actual de la metrópoli; que, obviamente, no se puede condensar en el espacio destinado a este artículo. Ya que se trata del complejo proceso de transformación de la capital industrial de México en una metrópoli financiera y de servicios global, mientras que la población aumentaba siete veces y catorce la superficie urbanizada⁶.

A pesar de la dificultad implícita, dado nuestro interés por revisar únicamente los aspectos del diseño urbano que han influido en una expansión tan espectacular, consideramos que restringir el análisis a los documentos de planificación citados queda justificado. De cualquier forma, dividiremos este breve estudio en tres partes que habrán de cubrir los artículos de septiembre a noviembre de METROPOLISREGIA de este año. Ésta primera parte amplía la explicación de las condiciones previstas por la Exposición de Motivos de la Iniciativa de la ley, la segunda de octubre explicará el período de la expansión metropolitana que termina el siglo XX, y la tercera de noviembre el que corresponde al siglo presente.

LAS NUEVAS CONDICIONES DEL DISEÑO URBANO DE LA METRÓPOLI

Comenzamos por tanto subrayando que la Exposición de Motivos de la Iniciativa de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, expone las contradicciones del proceso de planificación de Monterrey en el arco de tiempo al que nos hemos referido, que ineludiblemente deberá confrontarse en la nueva redacción de la ley⁷.

Como se ha repetido, este documento ha descalificado el modelo de crecimiento extensivo, así como los programas públicos de vivienda social que en general contribuyeron al desorden urbano. Y, esto, no solo porque fracturaron la cohesión física y social de la metrópoli; sino por haber distorsionado el mercado, propiciando una expansión urbana irracional y la proliferación de asentamientos periféricos precarios e irregulares. Pero, además, el texto reconoce que el modelo más adecuado para nuestra tradición cultural sería el compacto; ya que con él, se podría facilitar la incorporación de “una lógica de servicios de proximidad, esquemas de financiamiento adecuados, asistencia técnica y financiera a quienes auto producen su vivienda; y el desarrollo de nuevos mercados como el arrendamiento, el arrendamiento con opción a compra (leasing) y el intercambio de vivienda usada, propiciando distintas formas de tenencia y garantizando la seguridad de la misma”⁸. Aspectos que considera indispensables para recuperar la ordenación de la metrópoli.

Por otra parte, es evidente que la expansión desordenada habría sido el resultado de un planeamiento demasiado abierto al diseño urbano de las actuaciones, que los promotores prefirieron desarrollar con las características del modelo de tipo extensivo, dado que tenía mayor arraigo cultural entre la población desde el final del siglo XIX. Así como a programas de vivienda, que las autoridades justificaron más en la estadística que en la estructura socioeconómica de la región; es decir, que para su implementación se omitió una evaluación concienzuda de las consecuencias que podrían tener la poca solvencia de la demanda o los excedentes de una oferta sin control, propiciando el acaparamiento del suelo urbanizable y la aparición de un mercado inmobiliario de tipo especulativo para la vivienda social⁹.

Pero, además, abundando ahora en la insuficiencia de los documentos del planeamiento urbano para conducir ordenadamente las actuaciones urbanas, la experiencia demuestra que la sola publicación de una zonificación funcional -aun contando con una matriz de compatibilidades específica como las que complementan el plano de usos de suelo-, ha sido ineficaz tanto para el control del crecimiento como para la cualificación del ámbito en el que se desarrolla la vida urbana. Y, por ello, la revisión de la legislación actual debería no solo replantear las condiciones funcionales con las compatibilidades y la densidad edificatoria más convenientes, sino rescatar las otras condiciones morfológicas que históricamente han distinguido a la ciudad, que son las que podrían materializar la lógica de proximidad a la que alude la Iniciativa.

Condiciones que aunque posteriormente serán analizadas más detenidamente, por ahora solo son enunciadas. Es indispensable por tanto asegurar la preservación del medio ambiente, sujetando el diseño urbano a los condicionantes territoriales. No lo es menos, recuperar el equilibrio físico en el conjunto urbano: proyectando una estructura de movilidad que vincule adecuadamente todos los tejidos, e insertar en ellos espacios destinados exclusivamente a los equipamientos sociales y las áreas verdes públicas, que sean determinados en proporción con la población. Finalmente, es necesario abordar, con razonable flexibilidad, la especificación de las características de volumen y forma de la ciudad.

Tanto los condicionantes (geográficos e históricos) como las características del diseño urbano que les corresponde, que o son enunciadas directamente o pueden deducirse de la Iniciativa de la nueva ley, constituyen el fundamento de lo que se ha denominado el urbanismo ideal de la metrópoli, en contraste con la realidad urbana construida, que ha dejado al descubierto la disfuncionalidad a la que nos referíamos al principio de este artículo y serán estudiadas en los dos siguientes.

Por eso, a partir del estudio de los cuatro documentos citados, será posible contrastar el desorden del desarrollo metropolitano en dos períodos: el primero que inicia al final de la década de 1960 hasta el comienzo de este siglo XXI; y, el segundo, que completa el análisis hasta el día de hoy (Fig. 0917-03).

Figura 0917-03. Plano 43. Imagen Objetivo 2021. Plan Metropolitano 2000-2021. Gobierno del Estado de Nuevo León, 2003. Corrigiendo el proyecto de 1967, la Imagen Objetivo 2021 dibuja el diseño ideal de metrópoli en ese año

1. Cfr. Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León, https://www.facebook.com/events/1494764970595483/

2. Roberto GARCÍA ORTEGA, Asentamientos irregulares en Monterrey en Frontera Norte volumen 13, número especial 2, 2001. Pág. 121, párr. 4 

3. 200.23.43.29/pdf/Plan_Metropolitano_2021.pdf

4. 200.23.43.29/pdf/Programa_Estatal_de_Desarrollo_Urbano_Nuevo_Leon_2030.pdf

5. portal.monterrey.gob.mx/pdf/2013_2025.pdf

6. Entre 1950 y 2000, la ciudad sustituye la actividad económica preponderante de la siderurgia, por la más productiva y diversificada de las manufacturas y los servicios, pasando de 500,000 a 3’374,000 habitantes y de 4,000 a 56,000 Ha de suelo urbanizado

7. La redacción final de la ley deberá compaginar el texto federal con el estatal en un plazo que se ha vuelto apremiante

8. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León. Monterrey. 2016

9. Cfr. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León. Monterrey. 2016