Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León

La reflexión que se hizo con ocasión del aniversario de la publicación del Plan Director de Monterrey de 1967 Exápolis 2000 en los artículos de junio y julio, ha servido para contrastar el proyecto de ciudad que proponían Cortés Melo y sus colaboradores hace cincuenta años, con el desorden urbano actual de nuestra metrópoli. Pero, al mismo tiempo, como preparación para este artículo de agosto que revisa la Iniciativa de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León, que será próximamente sometida a discusión pública; aunque debe adecuar la normativa estatal a la legislación federal, tiene también como objetivo solucionar el desorden actual, replanteando ciertas características del modelo de desarrollo urbano vigente.

Como es lógico, no está dentro de nuestras posibilidades hacer un comentario técnico legal -en todo caso, debe dejarse a los expertos, los más reconocidos son los de la Sociedad de Urbanismo Región Monterrey, A. C. (SURMAC)-; sino, más bien, el análisis morfológico de la propuesta de la nueva legislación. Por ello, nos centraremos en el contenido de la Exposición de Motivos de la iniciativa, que busca explicar los errores del desarrollo urbano del país durante el siglo pasado; y, por consiguiente, lo que debería corregirse de él, que se precisa en el cuerpo del documento.

Figura 0817-1. José María VELASCO, Pirámide del Sol (vista desde la Pirámide de la Luna, Teotihuacán), 1878 (óleo sobre tela)
Figura 0817-2. José María VELASCO, El Valle de México visto desde el Cerro de Santa Isabel, 1875 (óleo sobre tela)
Ante todo, parece justo celebrar, que el análisis crítico del texto parte de un compromiso con la dualidad histórica del Urbanismo mexicano. Con el modelo urbano prehispánico, y su ordenación de una estructura representativa (cosmogónica) (Fig. 0817-1); y, más específicamente, con el modelo urbano novohispano1; que matizando el prototipo de la legislación colonial, asume algunos de los rasgos del primero (Fig. 0817-2); para, desde una posición más firme pero contemporánea, referir las incongruencias que se produjeron en el planeamiento, como consecuencia del crecimiento de la población urbana y la transformación funcional de la grandes ciudades mexicanas del siglo XX.

Como se puede comprobar, se trata de lo que METROPOLISREGIA ha venido exponiendo acerca del desarrollo urbano de Monterrey en los artículos anteriores de este año. No obstante, nos proponemos ahora no solo compartir una retrospección enriquecida por la historia del Urbanismo, sino evaluar la congruencia, y por tanto la pertinencia, de la propuesta implícita en la ley. Ya que -como es del conocimiento público-, ha empezado a ser comentada en diferentes niveles de las instancias oficiales, profesionales y civiles, y en los medios de comunicación.

El desarrollo territorial y urbano de las ciudades mexicanas del siglo XX

La Exposición de Motivos de la Iniciativa, se inicia describiendo el fenómeno del aumento de la población en las zonas urbanas de México; la cual, como en otros lugares, dejó de ser mayormente rural durante la segunda mitad del siglo XX2. Pero, si la población urbana del país era un poco menor de 30% en 1950, en 1980 ya superaba 60 %, y 72% en 2010; se estima que más de 80% de los mexicanos vivirá en asentamientos urbanos en 2030. Sin embargo, por la falta de los instrumentos del planeamiento adecuados, junto con el aumento de la población urbana se derivaron otros fenómenos, que han dado al traste con la cohesión y el funcionamiento de las ciudades.

Por una parte, durante el proceso de crecimiento, la población se fue acumulando más en las ciudades grandes, como resulta patente en los asentamientos del Valle de México que rodean la capital de la República, y los de las capitales de los estados de Jalisco y Nuevo León3 (Fig. 0817-3, 4 y 5). Ya 37% de la población total del país vivía en alguna de las 10 ciudades con más de un millón de habitantes en 2010; pero 31% de una población urbana de más de 114 millones, vivirá en ciudades todavía más grandes en 2030, en asentamientos que tendrán entre 1 y 5 millones de habitantes. Además, por otra parte, a la distorsión acumulativa mencionada se añadió el aumento desproporcionado de la superficie urbanizada. Si la población en las ciudades más grandes, en promedio se había triplicado entre 1980 y 2010, su extensión se había multiplicado por varias veces más4.

Figura 0817-3. Vista aérea de la zona de Santa Fe (Ciudad de México)
Sin embargo, aunque los movimientos del campo a la ciudad van disminuyendo, “el crecimiento de las ciudades continuará de manera natural con el crecimiento de la población. [Pero,] si continuamos con el actual modelo urbano –se nos advierte-, en los próximos treinta años, la ciudad seguirá creciendo artificialmente de manera horizontal, y como consecuencia, viviremos en ciudades más dispersas y con mayor segregación social”5.

Figura 0817-4. Vista aérea de la zona de Puerta de Hierro, Zapopan Jalisco (Guadalajara)
Así que, de no modificarse la tendencia, el crecimiento urbano de los próximos años, aunque cuantitativamente fuera menor, llegaría a ser poco sostenible; porque “se verá acompañado de profundos y rápidos cambios cualitativos en la relación de las sociedades locales y regionales con sus territorios”. Y, se reitera que “si prevalece el patrón territorial actual en las ciudades mexicanas, esta concentración provocará incrementos en las distancias y los trayectos, y crecerán las externalidades negativas o costos sociales por el imperativo de mayor conectividad espacial; afectando el medio ambiente, y agudizando la inequidad y la desigualdad socio-económica”6.

 Figura 0817-5. Vista aérea de la zona de Valle Oriente de San Pedro Garza García, N. L. (Monterrey)

Al analizar las causas, el documento atribuye sin rodeos el desorden urbano a una regulación equivocada de la producción nacional de vivienda social, que ha estado orientada hacia los aspectos más cuantitativos del problema; a la satisfacción inmediata de una demanda, no obstante que permanece inalcanzable con el ritmo de crecimiento de la población del país. “La regulación a la vivienda produjo enormes conjuntos habitacionales, compuestos de miles de pequeñas viviendas unifamiliares, construidas con base en modelos que se repiten a lo largo del país sin considerar las características y las necesidades de los diferentes tipos de hogares que actualmente existen; es decir, se edificó un parque habitacional sin condiciones de habitabilidad adecuadas, que ha incrementado las desigualdades en el acceso a la vivienda y ha aumentado la segregación y exclusión social”7.

Y, como consecuencia negativa de ese modelo urbano e inmobiliario, se puede deducir que el énfasis casi exclusivo en la producción de vivienda, ha impedido un desarrollo regional y urbano saludable. “En México, las restricciones erradas en el uso del suelo han desplazado a la gran mayoría de las personas -principalmente a aquellos de menor ingreso-, hacia las zonas más lejanas del centro de la ciudad; lo anterior, debido a la insuficiente oferta de vivienda y a los exorbitantes precios que de estas restricciones y de otras regulaciones se derivan, y que sólo pueden ser cubiertas por aquellos de más altos ingresos. (…) Además, este desplazamiento supone elevados costos para aquellos ciudadanos que han sido marginados en las periferias. [Aunque,] por otra parte, estas manipulaciones regulatorias y, en particular, los límites a la edificación vertical distorsionaron el funcionamiento del ecosistema urbano. De este modo, se provocó un efecto no previsto e indeseable: el crecimiento exponencial, disperso y segregado del tejido urbano”8.

Ahora bien, esta fragmentación del tejido urbano, puso de manifiesto la falta de tino planificador de los agentes responsables del desarrollo. Ya que, “el modelo urbano y las políticas públicas, (…) se han equivocado en la forma de interconectar a las personas en la ciudad. Primero, porque se han enfocado en una zonificación urbana que alejó a las familias de sus centros de trabajo, escuelas y servicios de todo tipo; segundo, porque han priorizado la movilidad en automóvil, sin considerar, alternativas de transporte colectivo o transporte no motorizado, sobre todo las enfocadas en la movilidad peatonal. (…) Las ciudades en México diariamente son transitadas por millones de automóviles, que contaminan la atmósfera y congestionan las vialidades; pero que a la vez, son la única alternativa que las personas encuentran para hacer frente a un modelo urbano errado; al mismo tiempo, las acciones y las obras públicas tienden a favorecer la movilidad en el automóvil individual, al concentrar los proyectos y los recursos en pasos a desnivel, carreteras urbanas y periféricos y no en transporte público y no motorizado”9.

El análisis concluye, atinadamente, que “este crecimiento acelerado de las ciudades en México es muestra de la incapacidad del actual modelo urbano para anticiparse al crecimiento de éstas, y de su incapacidad para permitir un crecimiento compacto e incluyente”. Por eso, “los planes de desarrollo urbano enfrentan dos paradojas: al estar basados en el modelo dominante de urbanización que se caracteriza por ser inequitativo, disperso, desordenado e insustentable, han impedido un crecimiento incluyente y ordenado en las ciudades; igualmente, al no ser instrumentos de decisión para organizar las ciudades, se convierten en letra muerta, dejando en las fuerzas del mercado (...) buena parte de las decisiones de localización”10.

La Iniciativa adelanta también algunas condiciones de la solución. “Los esfuerzos de contener de manera artificial la dispersión de las ciudades no funcionan, pues pretenden atacar los síntomas y no las causas. Mientras se impida el crecimiento compacto de las ciudades, los habitantes (de manera regular o irregular) tenderán a asentarse en las periferias. [Por tanto,] se debe tomar conciencia que las innovaciones para el desarrollo urbano deben incluir una lógica de servicios de proximidad, esquemas de financiamiento adecuados, asistencia técnica y financiera a quienes auto producen su vivienda, y el desarrollo de nuevos mercados como el arrendamiento, el arrendamiento con opción a compra (leasing) y el intercambio de vivienda usada, propiciando distintas formas de tenencia y garantizando la seguridad de la misma11.

En definitiva, “el reto es lograr un modelo de urbanización y metropolización, que sea producto del acuerdo entre la sociedad y el gobierno, que tenga visiones de largo plazo y que sea integral al considerar todas las dimensiones del desarrollo urbano; que se adapte a los ciudadanos, que reconozca la gran diversidad humana”12.

No se puede dejar de agradecer el aire fresco que aportan algunas de las ideas vertidas en del documento, que contribuyen a salir de la asfixia urbanística actual. Sin embargo, interesa enfatizar dos aspectos fundamentales que pudieran obviarse o pasar desapercibidos, que seguirán presentes en estas disertaciones de METROPOLISREGIA.

Figura 0817-6. Mario PANI, Conjunto habitacional Nonoalco-Tlatelolco, 1965

En primer lugar, se debe destacar que la descalificación del modelo de ciudad extensiva que promueve la Iniciativa de la Ley, no debe hacerse en términos absolutos, ni siquiera en cuanto al desarrollo de vivienda de tipo social; como tampoco puede recomendarse a ciegas el modelo de la ciudad vertical, que ya tienen algunas de las ciudades más grandes del país, que se funda en una apreciación sociológica equivocada. Pero, el segundo de los aspectos es, sin lugar a dudas, el que debe iniciar el proceso de rescate de la ciudad mexicana. Se trata de la preparación y el seguimiento de un plan para la ordenación territorial y urbana de las zonas metropolitanas, que conjugue necesariamente los aspectos físicos con los sociales y económicos. Ya que, en el trasfondo de la incongruencia urbanística que padecemos hoy, se nota la ausencia de ese documento unificador.

Quizá el mayor peligro que tenemos por delante, sería continuar la miopía actual que implementa soluciones parciales pero imprecisas. Es verdad que la ordenación territorial y urbana solo puede llevarse a cabo por partes, desarrollando planes parciales concretos; pero la precisión, la certidumbre ordenadora, solo la puede aportar el plan estructurante, que conjugue las diversas disciplinas que involucra la planificación. Sí, es urgente hacer las modificaciones a la legislación; pero, por esa razón, es indispensable concretar el planeamiento. ¿De qué podría servir revisar apuradamente la legislación, preparar el contenido, por adecuado que pudiera parecer para un desarrollo regional y urbano ficticio, sin disponer del continente; es decir el modelo físico, el plan de ordenación? Parece más razonable proceder a la inversa. Sin dejar de fijar el rumbo y mirar el futuro, debemos utilizar el espejo retrovisor y confrontar los factores de desorden que deformaron nuestras ciudades.










1. “La traza básica de la mayor parte de las ciudades mexicanas a partir del siglo XVI, respetó un conjunto de parámetros y normas que permitieron patrones territoriales compactos con infraestructuras continuadas y teniendo al espacio público: la calle, la plaza, el parque, el atrio, como lugar de encuentro y convivencia social”. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León. Monterrey. 2016
2. “El crecimiento de nuestras ciudades se caracteriza por los asentamientos irregulares, los grandes conjuntos habitacionales alejados de los núcleos urbanos, el crecimiento hormiga en las zonas aledañas a la mancha urbana y en menor medida el reciclamiento y la re densificación”.Ibídem
3. La concentración del aumento de la población urbana en las ciudades más grandes podría explicarse por la profunda desigualdad con las condiciones de vida de la población rural. “La población urbana es más próspera, tiene mayores salarios, mejor acceso a los servicios de salud, mayor nivel educativo y más satisfactores cotidianos a su servicio”. Ibídem
4. La ratio crecimiento de población/crecimiento de la mancha urbana de la zona metropolitana fue: en el Valle de México, 142%/357%; en Guadalajara, 198%/382%; en Monterrey, 199%/490%; en Tijuana, 358%/437%. Sin embargo, los casos más agudos se presentaron las ciudades de Puebla-Tlaxcala 246%/1258% y Toluca 341%/2690%
5. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León. Monterrey. 2016
6. Ibídem
7. Ibídem
8. Ibídem 
9. Ibídem
10. Ibídem
11. Ibídem
12. Ibídem